热点 | 银监保监合并:投射未来中国金融监管改革变化

发布时间:2018-03-14  

位于北京金融街鑫茂大厦的南北楼,即将统一成一个名字:中国银行保险监督管理委员会。



3月13日,国务院机构改革报告显示,将组建中国银行保险监督管理委员会,并将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合,作为国务院直属事业单位。



同时,还将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。


这意味着,中国不再保留银监会和保监会。证监会未出现在本次公布的机构改革调整方案之内。


实际上,中国的金融监管体制已经经历过一次从合并到分离的过程,为什么又一次出现合并的情况?银监和保监合并后,又会带来什么样的变化?


以下是华侨基金研究团队的分析。



                                                                                          

信号1:合并有预兆,高层人事已冻结


银监会和保监会的合并其实早有预兆。


在全国“两会”召开前,如下改革方案在坊间被广泛热议:包括三会合并,组建国家金融总局;仅保监会并入银监会,证监会仍然独立;以及央行研究局局长徐忠此前提到的矩阵式管理框架,即一行三会框架不变,其上设立金融委的方式。


在全国“两会”前夕,“一行三会”先后表态,拥护中央关于机构改革的决定。


从此次国务院公布的方案来看,目前采取的是第二种方式,即保监会并入银监会,证监会仍然独立。考虑到监管机构将进行“合并”,动作并不小。



一个客观的事实是,在2003年机构改革将银监功能从央行中分离后,经过十几年的探索,各类金融机构在监管机构的部门规章、规范性文件的引导下,开展了金融混业经营的积极探索。


多年的金融混业经营使得金融系统内部蕴藏巨大风险。央行研究局局长徐忠在早前曾撰文称,“国内外经验表明,分业、碎片化的监管体制下,仅有顶层协调,缺乏宏观审慎管理与系统性金融风险防范的统筹把总,风险防控依然无力无效。”


恰恰是传统的“一行三会”组织构架落后于现有的混业经营的发展现实,三会之间由于机构机械分割,使得监管真空区与监管套利的现象普遍存在,这或许也是银监和保监的合并动因之一。


根据《财新》杂志在今年2月披露的信息,央行、银监会、证监会、保监会的高层人事关系在“两会”前夕均已先后冻结,等待监管体制改革落地。


另一个值得寻味的信息是,银监会正在加速补充新鲜血液以加强金融监管。根据公开披露的信息,银监会系统2018年计划招录1349人,其中会机关43人,银监局机关281人,银监分局713人,监管办事处312人。这一招录人数是银监系统历年招录人数最多的。


而在公布的2015年-2017年间,银监会计划招录人数分别为1050人、1267人、1178人。从招录的人才分布部门来看,除综合岗位外,法规部门、信息科技部门招录人才相对较多,这也是当前银监系统的主要工作。



                                                                                             
信号2:央行以改革领导者现身


“两会”召开前,金融界传出一个意味深长的说法,“中国人民银行将是中国人民的”。有解读认为,这意味着不仅中国人民银行会维持央行的地位不变,不会与其他机构合并或者说其他机构并入,同时还要增加央行的重要性。


在不断强化金融工作重要性的背景下,这意味着央行的地位还将进一步提升。



在中国的金融监管体制中,央行始终扮演着至关重要的角色。在改革开放前期,中国的金融活动由人民银行统一监管。直到1995年,对证券公司的监管移交证监会;1998年,保险业的监管移交到保监会;2003年,银行业监管职能移交银监会。由此,“一行三会”的分业监管体制成型。


在今年“两会”召开前,央行内部也已传出相关信息。在春节前,央行系统召开的“2018年中国人民银行工作会议”精神时,其中引人注目一个动向,是提出央行工作的新要求。


所谓央行工作新要求包括两个重要内容:一是央行的自我定位,即“货币政策制定执行部门和国家宏观调控重要部门”,这个定位的前半部分不奇怪,央行从来就是货币政策的制定者和执行者。


但另一方面,强调其“国家宏观调控重要部门”,则值得玩味。


二是央行要求各部门,落实“推动高质量发展”的根本要求。察央行的新地位,还要看金融体制改革,央行已经以改革领导者的姿态现身。


2017年7月中旬召开的全国金融工作会议上,国务院金融稳定发展委员会(金融委)诞生,金融委的办公室设在央行。央行以“统筹协调者”身份召开改革工作小组会议,推动国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行改革方案。


更为重要的是,此次银监和保监合并后,将剥离银行业、保险业重要法律法规、审慎监管制度的拟定权到央行,这意味着央行为核心的统筹监管再度迈出重要一步。


可以预见的是,在新的央行行长人选在3月20日左右确定后,央行的作用可能进一步提升,一定程度上会据继续强化央行在金融发展与监管方面的职责。



                                                                                                     
信号3:惩治金融犯罪与防风险并重


银监会和保监会合并,核心仍是在加强对金融机构的管理。


2015年11月,中央巡视组启动对金融监管机构“一行三会”、五大行等21家金融机构的全面巡视。


2016年1月,彼时担任中央纪委副书记的吴玉良在国新办新闻发布会上表示,“反腐败和金融是相关的,腐败问题必然导致金融一些暗箱操作,引起一些不正常的现象……金融领域反腐败只有深入进行。现在进行巡视,全面摸底排查。”


也是自2015年11月起,原证监会主席助理张育军、证监会副主席姚刚、银监会主席助理杨家才、保监会主席项俊波等金融官员先后被查。其中,项俊波是首位在任上被审查的一行三会“一把手”,中央纪委通报中提及其“滥用监管权、审批权”,成为监管腐败的典型案例。而在项俊波因严重违纪被查后,保监会主席一职悬空至今。


在全国“两会”召开前,银监会和保监会均在加强党建,回归监管本位。



一个耐人寻味的信号是,去年下半年,银监会和保监会均已更换纪检组长。2017年9月末,45岁的中纪委第七纪检监察室主任李欣然,出任中纪委驻银监会纪检组组长、党委委员。中纪委第七室负责联系上海、浙江、安徽、福建、江西。


同是9月末,福建省龙岩市市委书记林国耀出任保监会纪检组组长、党委委员。在保监会10月10日召开的全系统党员干部警示教育大会上,林国耀通报了中央纪委《关于给予项俊波开除党籍处分的决定》,此为林国耀首次公开亮相。


从公开信息可知,保监会对很多高风险业务(如万能险)和保险资产交易的放行,是近年来不少保险公司狂飙急进的重要助推剂。而保监会不止一位前官员,曾经出任安邦保险的董事之职。


事实上,保监会在2016年被中央巡视组批评的用语即包括:“制度规则有所缺失,简政放权在一定程度上提高了审批效率,但是对权力运行的监督制约机制还不健全,没有很好地为权力运行划好红线


过去保监会在监管上的失职,会成为金融监管要汲取的教训。


面对金融风险,监管层可能将金融机构与个人问题进行切割,这一点可以从保监会对安邦保险的处理来看,对吴小晖个人提出了公诉,但对安邦保险则由保监会全面接管,安邦保险的股东大会、董事会、监事会停止履行职责,接管工作组行使公司经营管理权。


而保监会出手接管的核心原因,或许是避免安邦保险的问题演变成系统性金融风险。


值得一提的是,监管体制改革无法一蹴而就,将监管机构进行“物理合并”,是否能真正达到效果,未来如何融合还有待时间观察。


一个可以确定的信号是:惩治金融犯罪与防范系统性金融风险,将成为银监会和保监会合并后,未来强化金融整治的双重目标。